A quoi ressemblerait une vraie démocratie?

Par Camilla Hansen (article initialement publié en juillet 2013 sur le site New Compass). Traduit par Emeline Brun (et Boris Aubel). Repris du site (fermé?) Tour de France des alternatives.

Plutôt que d’aspirer à un énième changement de politiciens et de partis au pouvoir, pourquoi ne pas désirer un changement du système politique lui-même ? Alors que la démocratie représentative s’enfonce dans la crise, il nous faut revenir au sens originel de la démocratie, en tant que gouvernement du peuple par le peuple. Il est temps d’imaginer ce que la vraie démocratie pourrait-être, et de créer des institutions et des mécanismes qui seraient les composantes de base de sociétés réellement démocratiques.

Aujourd’hui, la démocratie est assimilée à un gouvernement représentatif, basé sur des élections libres d’une élite politique qui gouverne au nom des citoyens. Ce système, connu sous le nom de « démocratie représentative », a dominé en Occident durant les deux derniers siècles, et est désormais exporté à travers le monde comme la seule alternative possible pour éliminer les dictatures.

Mais ce système traverse aujourd’hui une crise profonde. Dans les démocraties représentatives actuelles, la confiance accordée aux élites politiques et aux institutions conventionnelles est en train de s’écrouler. La participation aux élections se fait de plus en plus faible, et les partis politiques perdent leurs membres. Dans les anciennes « démocraties développées » d’Europe, les rues bouillonnent des protestations de millions de personnes qui manifestent contre des politiques d’austérité brutales et impopulaires, qui leur sont imposées d’en haut. De plus en plus de personnes réalisent que les représentants qu’ils ont élus ne les représentent pas. Au contraire, les gouvernements de gauche comme de droite courbent l’échine devant les préceptes des grandes banques, des institutions financières, des multinationales et de leurs puissants lobbies. Dans cette situation, le bulletin de vote ne signifie plus grand-chose car nous n’avons plus vraiment le choix. Nous pouvons changer l’élite politique qui nous gouverne, mais nous n’avons pas de droit de décision sur le développement de la société dans laquelle nous vivons.

Une vraie démocratie au contraire, est une démocratie directe et participative, dans laquelle tous les citoyens ont la possibilité et le droit de participer aux décisions qui affectent nos vies et nos communautés. Alors que les pouvoirs en place, les médias principaux et les experts prétendent qu’une telle démocratie, basée sur les citoyens, n’est ni possible ni désirable, il existe en fait un éventail de nouvelles institutions et d’expériences, plus ou moins anciennes, qui prouve qu’une démocratie directe et participative est à la fois possible et faisable aujourd’hui. Ces innovations démocratiques, bien qu’éparpillées et limitées, pourraient, si elles étaient améliorées, renforcées et diffusées, être les outils d’une démocratisation radicale de la société. Dans cet article, je m’intéresserai à quelques institutions et mécanismes démocratiques, afin d’analyser leurs forces et leurs faiblesses, et d’explorer leur potentiel.

Le budget participatif

L’assemblée populaire où des citoyens se rencontrent face à face pour débattre, voter, et prendre des décisions collectives est la forme originelle de la démocratie. Historiquement, différentes sortes d’assemblées populaires ont existées dans de nombreuses communautés à travers le monde, depuis les assemblées villageoises en Afrique du Nord, jusqu’à l’Assemblée d’Athènes à l’époque de la Grèce Antique, les Landsgemeinde des cantons médiévaux suisses, et les town meetings de la Nouvelle-Angleterre au 17ème siècle [i]. Ces dernières années, une myriade de nouvelles institutions démocratiques ont été créées à travers le monde, dans lesquelles des assemblées populaires constituent une part essentielle de la structure institutionnelle. La plus célèbre d’entre elles est le budget participatif.

Le budget participatif permet aux habitants de décider comment dépenser l’argent du budget public de leur ville ou de leur municipalité, à travers un processus d’assemblées populaires dans les quartiers et les districts. Il a originellement été développé dans la ville de Porto Alegre, au Sud du Brésil, à la fin des années 80, au moment de la victoire du parti travailliste brésilien (PT) aux élections, après la fin de la dictature militaire. Depuis, cette pratique s’est répandue à des centaines de villes et de municipalités en Amérique Latine, en Europe et aux Etats-Unis.

Dans les assemblées de quartier, tous les résidents ont le droit de participer et de voter les priorités du budget de leur quartier. Ces assemblées élisent ensuite des délégués pour les représenter lors d’assemblées régionales et d’un comité, qui décide d’un budget pour toute la ville en se basant sur les priorités décidées par les assemblées de quartier. Un grand nombre de participants prennent part au processus ; à certains endroits, plus de 100 000 personnes participent chaque année. La majorité des participants est habituellement constituée de femmes, de pauvres et d’autres sections de la population qui sont marginalisées par les institutions politiques conventionnelles. Le budget participatif a mené à de nombreux résultats positifs, dont la réduction de la pauvreté et la redistribution des ressources budgétaires aux quartiers les plus pauvres, ainsi qu’une réduction de la corruption, une plus grande transparence, et une société civile plus vibrante.

Cependant, il existe de grandes variations dans la conception institutionnelles des différents modèles de budget participatif qui se sont répandus à travers le monde. Les modèles forts donnent aux habitants un pouvoir de décision sur l’intégralité, ou sur une très grande partie du budget municipal, et sont basés sur des assemblées de quartier où tous les résidents peuvent participer et voter les priorités. Ce sont ces modèles-là qui ont donné les meilleurs résultats en matière de réduction de la pauvreté, de déclin de la corruption et de forte participation des habitants. [ii]

Dans le modèle original créé à Porto Alegre, plusieurs règles ont été mises en place afin d’encourager la participation et d’assurer transparence et responsabilité. Plus le nombre de participants dans une certaine assemblée de quartier était élevé, plus il avait le droit d’envoyer de délégués aux forums régionaux pour plaider en faveurs des priorités de son quartier. Ce mécanisme a permis une forte mobilisation, particulièrement dans les quartiers pauvres et marginalisés. De plus, l’administration municipale avait engagé des organisateurs communautaires qui informaient les habitants sur le processus et encourageaient les gens à participer [iii]. Afin d’éviter la mise en place d’une classe politique professionnalisée, tous les délégués pouvaient être rappelés, et leur mandat était court et limitée (1 ou deux ans). Le maire et l’administration municipale participaient aux réunions, afin que les habitants puissent leur demander de rendre des comptes. Et pour assurer la transparence, toutes les réunions étaient ouvertes au public et toutes les informations étaient rendues accessibles.

Un des dilemmes majeurs du budget participatif est la question du pouvoir législatif. Au Venezuela [iv] et au Pérou [v], selon la loi nationale, la mise en place du budget participatif est obligatoire pour toutes les villes du pays. Mais dans la plupart des autres cas, les exemples de budget participatifs mis en place à travers le monde n’ont aucun pouvoir législatif direct. A porto Alegre, le budget participatif n’a pas été codifié dans la loi municipale. Cela afin de lui permettre de rester flexible, ce qui a permis au processus de grandir graduellement afin de donner au citoyen du pouvoir sur de plus grandes parts du budget. D’un autre côté, lorsque le budget participatif n’est pas codifié par la loi, l’administration municipale peut abolir ou restructurer le processus à tout moment [vi]. Ainsi, le processus est rendu vulnérable aux gouvernements et aux politiciens qui voudraient l’affaiblir en réduisant le pouvoir de décision et la participation des citoyens.

Le budget participatif tel qu’il a d’abord été conçu à Porto Algre fait également face à d’autres challenges. Comme Carole Pateman le rapporte dans son essai « Participatory Democracy Revisited » (la démocratie participative revisitée), la plupart des institutions modèles qui sont promues comme des budgets participatifs ont en fait peu de ressemblance avec le modèle original de Porto Alegre [vii]. Ce sont des modèles où les citoyens ont un pouvoir de décision sur seulement une petite partie du budget ou sur des fonds additionnels, ou encore où ils n’ont qu’un rôle de conseillers et aucun pouvoir de décision. Comme ce sont des modèles faibles qui ont été promus par les organisations internationales, comme la Banque Mondiale, le terme de budget participatif a été vidé de son contenu. Il est maintenant utilisé pour nommer n’importe quel type de participation, y compris la consultation, le partage d’information, ou un simple compte-rendu au gouvernement. Même à Porto Alegre, le processus s’est dilué au cours de la dernière décennie.

Si le budget participatif doit devenir un outil pour la démocratisation sincère de la société, il faut donner aux citoyens un pouvoir de décision sur l’intégralité, ou du moins une grande partie du budget municipal, et le processus doit venir de la société civile et permettre aux citoyens dans les assemblées de détenir le pouvoir souverain. Les autorités locales doivent avoir la volonté de passer le pouvoir aux habitants participant aux assemblées, et il y a un réel besoin de décentralisation du pouvoir, de niveaux nationaux et internationaux vers des niveaux municipaux et locaux. C’est ce qui est arrivé au Brésil, lorsque la constitution de 1988 a considérablement déplacé le pouvoir vers les municipalités, y compris le pouvoir économique. [viii]

Les conseils communaux

Une autre institution participative basée sur des assemblées populaires est le « consejo cumunal », les conseils communaux au Venezuela. Les conseils communaux sont de petites institutions participatives locales, composées approximativement de 200 à 400 familles dans les aires urbaines et de 20 à 50 familles dans les aires rurales, et qui prennent des décisions sur le lancement et la mise en œuvre de projets locaux. Les projets regroupent les services de base comme les services d’eau et d’eaux usées, l’électricité, les centres médicaux, la construction de maison et de route, ainsi que des activités culturelles. Toutes les décisions sont prises au travers d’assemblées populaires composées d’au moins 10% de personnes habitant sur place depuis plus de 15 ans. Les assemblées élisent également des comités chargés du management financier, de la surveillance du gouvernement, et de la prise en charge des priorités locales telles que la santé, l’éducation et la gestion des terres.
En quelques années, les conseils communaux sont devenus très populaires, et il en existe aujourd’hui plus de 30 000 dans tout le Venezuela. Le gouvernement a transféré des millions de dollars aux conseils, et des centaines de projets ont été mis en place. De plus, des « communes », plus grandes, ont été créées, grâce au regroupement de plusieurs conseils communaux. [ix]

De même qu’avec le budget participatif au Brésil, la décentralisation a été une étape cruciale dans le déplacement du pouvoir vers les citoyens ordinaires, à un niveau populaire. Bien que la loi sur les conseils communaux n’ait été promulguée qu’en 2006, un processus de décentralisation, commencé dans les années 80, avait ouvert le chemin. A travers ce processus, un pouvoir considérable a été déplacé du niveau national et régional vers les gouvernements municipaux. En 2006, la décentralisation a été poursuivie et approfondie par le gouvernement de Chavez, en déplaçant le pouvoir encore plus bas, des gouvernements locaux vers les quartiers.

Cependant, les conseils communaux doivent quand même s’inscrire à la Commission Présidentielle du Pouvoir Populaire pour recevoir des fonds. Cela donne au gouvernement central de Caracas le pouvoir ultime de décider quels projets recevront des fonds. Les agences nationales déterminent également les règles qui guident les conseils communaux, règles qui limitent le pouvoir de ces conseils. Les conseils communaux ont rencontré l’opposition de la bureaucratie, et locale et nationale, et le gouvernement national a été critiqué pour avoir essayé de centraliser et de dominer le processus. [x]

Aucune de ces faiblesses n’est irréversible : les conseils communaux ont le potentiel d’être renforcés et démocratisés plus encore. Les participants à ces conseils ainsi que des mouvements sociaux luttent activement pour reprendre le pouvoir au gouvernement central et le rendre aux communautés, et exigent plus de pouvoir sur les financements, les règles et d’autres parties du processus. Des propositions innovantes pour décentraliser et radicaliser les conseils communaux ont aussi fait leur apparition, dont une proposition d’intégrer différents niveaux de gouvernement à travers un « fédéralisme populaire », « un état où les autonomies régionales sont fortes et l’état central faible, mais où le tout se coordonne ». Cette proposition est un modèle de démocratie participative qui constituerait un système à plusieurs niveaux de participation.

Le budget participatif et les conseils communaux sont des deux cas les plus connus d’institutions participatives où des assemblées populaires jouent un rôle clé. Il existe cependant, un grand nombre d’institutions, allant des Conseils du Bon Gouvernement de Zapatista, des assemblées et conseils généraux Kurdes, aux assemblées de quartier et aux comités de décision sur les politiques culturels et d’urbanisme à Grottamare en Italie, ou encore les administrations municipales participatives à Camaragibe au Brésil, ainsi que les sociétés coopératives ouvrières en Argentine et ailleurs. En étudiant ces institutions, nous pouvons identifier leurs forces et leurs limites, la façon dont elles pourraient être améliorées et se répandre, et les moyens par lesquelles elles peuvent contribuer à une transformation radicale de la société.

Tirage au sort et les « Mini-publics »

Certain mécanismes démocratiques sont essentiels aux institutions participative car ils empêchent l’instauration d’une classe politique opaque et professionnalisée, isolée des citoyens ordinaires et des communautés locales. De tels mécanismes incluent des mandats courts et limités pour les délégués élus, et la révocation possible et immédiate de ces délégués. La rotation des délégués est un autre moyen d’éviter la création d’élites et d’assurer une participation massive et diversifiée. Dans les Conseils du Bon Gouvernement des zapatistes, par exemple, chaque citoyen sert le conseil pour seulement deux semaines, après il retourne dans sa communauté.

Un autre mécanisme qui empêche efficacement la mise en place d’élites et qui assure la participation des citoyens ordinaires dans la prise de décision, et qui leur assure une place dans les fonctions politiques, est le tirage au sort, ou la sélection aléatoire. L’utilisation du hasard a joué un grand rôle dans la démocratie athénienne aux temps de l’antiquité, où la plupart des positions qui impliquaient une autorité politique étaient sélectionnées de cette manière. Pour Aristote, le tirage au sort était primordial à la démocratie, alors que les élections étaient la marque de l’oligarchie. Dans la démocratie athénienne, le tirage au sort assurait aux citoyens de pouvoir « gouverner et être gouverné tour à tour », et associé à un système de roulement des fonctions, il faisait office de défense contre l’oligarchie. Dans les systèmes représentatifs modernes, cependant, la sélection par tirage au sort est absence. La démocratie est désormais semblable à des élections compétitives pour l’accès à des positions d’autorité politique. [xi]

Cependant, ces dernières décennies ont vu un grand nombre d’expériences de tirage au sort dans des institutions délibératives, comme les assemblées de citoyens, les jurys citoyens, les conférences de consensus, les cellules de planning et les élections délibératives, aussi connus sous le nom de mini-publics. Le tirage au sort a aussi été récemment utilisé dans la première partie du processus d’écriture de la nouvelle constitution de l’Etat Islandais.

Dans les mini-publics, la réflexion est généralement guidée par des animateurs indépendants : les participants se rendent à des auditions où ils peuvent questionner et demander des preuves à des experts témoins. Les réflexions ont généralement lieu à la fois lors de séances plénières et par petits groupes. Les participants sont sélectionnés pour les mini-publics grâce à l’utilisation d’échantillons statistiques, pour s’assurer que les citoyens de tous groupes sociaux soient représentés. Le tirage au sort diffère des assemblées populaires de part cette égalité d’opportunité : la participation est remplacée par la probabilité équitable d’être sélectionné pour participer. De cette façon, aucun citoyen et aucun groupe social ne se voit systématique exclu de la participation. [xii]

A quelques exceptions près, comme la British Columbia Citizens Assembly, la plupart des mini-publics n’ont qu’un rôle de conseil. Les citoyens participants sont consultés, mais ils n’ont pas de pouvoir de décision. Une autre faiblesse de la plupart des mini-publics est le rôle des organisateurs (la plupart du temps, il s’agit des gouvernements), qui décident de l’agenda et choisissent les experts, et ont donc ainsi le pouvoir d’influencer les délibérations. Les mini-publics peuvent donc être manipulés par les institutions politiques en place et les élites pour légitimer des décisions prises ailleurs. Et, comme Pateman le souligne, la plupart des mini-publics sont seulement temporaires et sont ne sont généralement préconisés que comme supplément au système électoral existant.

Les expériences avec les mini-publics, et l’utilisation récente du tirage au sort nous ont cependant donné des preuves riches que les citoyens ordinaires sont capable de discuter et de résoudre des problèmes complexes lorsqu’on leur en donne l’opportunité, et qu’ils sont capable de prendre des décisions importantes dans l’intérêt général. De nombreuses théories sur la démocratie ont récemment fait des propositions sur différentes sortes de corps politiques, y compris le corps législatif, basées sur le tirage au sort et qui ne seraient pas seulement un complément des institutions électorales existantes, mais une alternative à part entière. [xiii]

Les initiatives citoyennes

Les initiatives citoyennes sont des mécanismes démocratiques qui permettent aux citoyens de proposer des politiques et de voter des lois. En rassemblant un certain nombre de signatures, les citoyens peuvent demander un vote obligatoire sur une politique ou une loi proposée par le gouvernement. Les initiatives citoyennes diffèrent des referendums, où les citoyens ne peuvent qu’accepter ou refuser une loi proposée par le parlement. La Suisse a été le premier pays à introduire les initiatives citoyennes ainsi que les référendums, et de nombreux pays, surtout en Europe et en Amérique Latine, les ont depuis introduit à des niveaux nationaux, régionaux ou locaux.

La promesse des initiatives citoyennes est la façon dont elles pourraient donner aux citoyens le pouvoir d’être à l’origine et d’avoir un pouvoir de décision direct sur des problématiques de grande échelle. Mais comme les autres institutions démocratiques et les mécanismes dont nous avons déjà parlé, les initiatives citoyennes aussi ont leurs limites. Un problème assez courant est que le grand nombre de signatures exigées et le peu de temps imparti pour les regrouper assure que seuls ceux qui peuvent s’offrir les services onéreux de sociétés professionnelles de regroupement de signatures peuvent se permettre une telle initiative.

Un autre problème est que les initiatives citoyennes sont souvent subverties par les manipulations de riches et puissants groupes d’intérêts ou des élites politiques. Le grand commerce verse fréquemment d’énormes sommes d’argents dans des campagnes trompeuses pour influencer l’issue des votes (par exemple, récemment, l’échec de la proposition 37 d’étiqueter les aliments provenant d’OGM en Californie face à l’agrobusiness qui a dépensé 45 millions de dollars dans une campagne de publicités trompeuses). Il est aussi courant que des sociétés et des lobbies lancent des contre-initiatives pour faire échouer des initiatives qui ne leur conviennent pas sur des problèmes sociaux ou environnementaux.

Cela ne signifie pas que les initiatives citoyennes ne peuvent pas être des outils démocratiques valables, mais il est nécessaire de considérer avec attention la façon dont celles-ci sont conçues, afin d’éviter leur subversion par les riches et les puissants. Des améliorations pourraient inclure un moins grand nombre de signatures requises et un plus grand temps imparti, ainsi que l’élimination des campagnes de contribution. Il est également important de s’assurer que les citoyens possèdent des informations suffisantes à propos des questions qui seront votées, et de s’assurer qu’il y ait des délibérations publiques, vastes et incluant tout le monde.

Les initiatives citoyennes sont un instrument effectif de décision, mais pas de délibération. Même si, en ce qui concerne la prise de décision, la démocratie directe devrait inclure d’autres instruments et d’autres arènes que les assemblées populaires, un système basé uniquement sur le vote serait lui atomisé et insuffisant. Dans les assemblées, où l’on se fait face, et dans les autres formes de prise de décision collective, les citoyens sont exposés aux vues des autres, et doivent les prendre en compte, avec les différentes perspectives et expériences de chacun, et sont ainsi plus à même de se faire un jugement éclairé [xiv]. Mais en dépit de leurs limites, les initiatives citoyennes peuvent constituer un élément important d’une plus large structure faite de diverses institutions démocratiques et participatives.

Un réseau populaire pour la démocratie participative

Une démocratie radicale et participative ne nous sera pas offerte par les élites, mais devra être acquise par la lutte des citoyens ordinaires et des mouvements sociaux. Comme le soulignent les activistes d’Occupy Oakland, Gabriel Hetland et Abigail N.Martin, les reformes institutionnelles doivent être accompagnées d’une lutte populaire et d’une action directe. C’est exactement ce qui est arrivé dans la municipalité de Torres, au Venezuela, lorsque des centaines de citoyens ont occupé la mairie pour exiger la mise en place d’un budget participatif. Le résultat de cette lutte populaire a été l’un des meilleurs budget participatif au monde, dans lesquels les habitants contrôlent 100% du budget municipal d’investissement.

Pour qu’un changement démocratique radical ait lieu, il faut que de larges mouvements populaires exigent et luttent pour ce changement. Mais un tel mouvement ne peut émerger si les idées de démocratie directe et participative ne sont pas connues et familières du grand public. Une première étape est donc de répandre ces idées et de démontrer à quel point la démocratie directe et participative est possible aujourd’hui. Comme le fait remarquer Kristinn Már Ársælsson, de l’association démocratique ALDA en Islande, les gens ne peuvent pas demander ce qu’ils ne connaissent pas.

Peut être le temps est-il venu de créer un réseau international des mouvement sociaux populaires et des campagnes d’activistes luttant pour la démocratie directe et participative. Même s’il existe déjà de tels réseaux et de telles initiatives, la plupart d’entre eux sont sponsorisés ou supportés par des agences comme la Banque Mondiale, ou par des gouvernements et autres élites institutionnelles. Peu d’entre eux cherchent à faire des institutions participatives des outils pour une démocratisation radicale, mais au contraire les voient comme de simples suppléments du système politique existant. Ce qui manque est un agenda plus radical, un réseau populaire et international faisant la promotion de la démocratie participative comme une alternative, voire une solution de rechange au système existant. A travers un tel réseau, les mouvements sociaux, les activistes et les citoyens ordinaires du monde entier pourraient échanger des idées et des expériences, apprendre les uns des autres et développer des campagnes et des luttes communes à tous.

La tâche immense de réinventer et de lutter pour la démocratie directe et participative à l’âge de l’austérité, du pouvoir corporatiste centralisé et des lois technocratiques ne sera pas facile. Mais face à une crise écologique, sociale, politique et économique grandissante, la création d’une vraie démocratie pourrait bien être notre seul espoir.

 [i] Some of these assemblies and town meetings still exist today, but their power has been dramatically reduced as most decision making power has been moved away from local and municipal levels to national and international levels.

[ii] Pateman, Carole. (2012), “Participatory Democracy Revisited”, Perspectives on Politics 10, p. 12.

[iii] Smith, Graham. (2009) Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation, New York: Cambridge University Press, p. 43.

[iv] Hetland, Gabriel. (2012) “Grassroots Democracy in Venezuela”, http://www.geo.coop/node/782.

[v] UN-HABITAT (2004), 72 Frequently Asked Question about Participatory Budgeting, Quite: AH Editorial. Can be downloaded from: http://www.unhabitat.org/documents/faqqPP.pdf.

[vi] Smith, op. cit., p. 49.

[vii] Pateman, op. cit., p. 14.

[viii] Smith, op. cit., p. 65.

[ix] Lerner, Josh. (2007), “Communal Councils in Venezuela: Can 200 Families Revolutionize Democracy?”, http://venezuelanalysis.com/analysis/2257.

[x] Ibid.

[xi] Manin, Bernard. (1997), The Principles of Representative Government, New York: Cambridge University Press, p. 3.

[xii] Smith, op. cit., p. 79.

[xiii] Pateman, op. cit., p. 9.

[xiv] Smith, op.cit., 24.