Comment se réapproprier notre Constitution ?

(Article à paraître dans la revue Démocratie d’avril 2018)

Quand on y réfléchit, une chose ne peut manquer de susciter un grand étonnement (du moins chez ceux qui n’ont pas encore renoncé à l’idéal démocratique) : depuis une cinquantaine d’années, les Belges ont connu six réformes de l’État et aucune n’a fait l’objet de leur consentement. Plus généralement, jamais le peuple belge n’a pu se prononcer ni sur sa Loi fondamentale en tant que telle, ni sur ses diverses évolutions historiques, mêmes majeures, ni non plus d’ailleurs sur l’adhésion aux Traités européens ou internationaux (malgré leur impact très significatif sur les orientations et les marges de manœuvre des politiques publiques). Une septième réforme de l’État pourrait encore survenir dans un avenir proche, qui ne serait, dans le cadre des règles actuelles, pas plus que les précédentes, soumise à l’approbation du peuple belge.

Et le plus étonnant dans cette histoire n’est-il pas que la société civile, les citoyens, même lorsqu’ils critiquent certaines conséquences subies[1] de ces réformes constitutionnelles ou adhésions à des traités, ne réclament pourtant aucun droit de regard, aucun pouvoir formel en la matière ? Comme s’ils avaient accepté l’idée de ne pouvoir être que des spectateurs passifs assistant à une pièce jouée par d’autres. Comme s’il devait aller de soi que les modifications de la Constitution ne peuvent être l’affaire que des élus et de leurs partis. Les citoyens, les collectifs, les associations, les mouvements, bref, la société civile n’aurait pas à s’en occuper. Peut-être sommes-nous conditionnés par notre histoire politique marquée par un dogmatisme représentatif, que l’on retrouve aussi dans la procédure de révision de la Constitution? (1)

Pourtant n’y-a-t-il pas de sérieuses raisons de vouloir se réapproprier notre Constitution – c’est-à-dire le texte qui fixe les règles fondamentales relatives aux différents pouvoirs exercés en Belgique, ainsi que les droits fondamentaux dont doivent jouir les Belges ? Oui, il y a de très bonnes raisons de vouloir qu’au moins pour ce texte fondateur de ses institutions politiques, le peuple soit reconnu comme titulaire du pouvoir ultime de décision, comme détenteur du pouvoir constituant. (2)

Nous envisagerons dès lors certains dispositifs institutionnels qui permettraient au peuple belge de se saisir effectivement de sa Constitution. Le référendum constituant de ratification est le premier et le plus évident, il a été soutenu à plusieurs reprises dans notre histoire mais n’a jamais trouvé la majorité nécessaire pour son adoption. Plus récemment a été suggérée l’idée, peut-être plus réaliste à court terme, d’ouvrir un temps de « dialogue constitutionnel » avant l’adoption définitive d’un projet de révision de la Constitution. (3)

(1) Un imaginaire politique conditionné historiquement

Comment comprendre notre « apathie constitutionnelle » ? Une partie de l’explication réside dans le fait que notre imaginaire politique reste profondément conditionné par le type de régime instauré dès la naissance de l’État belge : une monarchie constitutionnelle organisant un gouvernement dit « représentatif », au sens où les élus, même élus au suffrage censitaire ou capacitaire, sont présumés représenter la « Nation », sorte de personne morale, de fiction juridique permettant de faire l’économie des citoyens dans la pluralité de leurs opinions. Ce régime fut décidé formellement par une assemblée constituante, le « Congrès national », composée de deux cents membres passés au crible d’un double filtre très sélectif[2]: d’une part, des conditions d’éligibilité drastiques et, d’autre part, un corps électoral très réduit. Ainsi « le nombre de républicains et de démocrates sera réduit au minimum au Congrès national »[3]. Rien d’étonnant donc à ce qu’« un consensus élitiste solide existe au sein du Congrès qui s’ancre dans une peur du peuple jugé au mieux incompétent, au pire irrationnel et donc incontrôlable »[4].

La Constitution qui fut établie « au nom du peuple belge »[5] – bien que libérale au sens où elle reconnaissait certaines libertés fondamentales permettant un droit de regard et de critique de l’opinion publique (restreinte alors aux quelques milliers de citoyens disposant du droit de vote) – reposait sur un principe strictement représentatif sans possibilité quelconque pour l’immense majorité du peuple de prendre part aux affaires publiques. « Dans ce contexte, la démocratie politique est l’impensée de la Révolution belge »[6]. Encore aujourd’hui, le système politique belge reste compris comme strictement représentatif : les élus (formellement), les partis (en réalité) sont seuls à pouvoir décider des affaires publiques. Les citoyens peuvent seulement décider de qui décidera (tout en restant libres bien entendu de tenter d’influencer ensuite les décisions par des pétitions ou des manifestations…).

C’est ce qu’on peut appeler le dogmatisme représentatif des institutions belges, dont il faut saisir la radicalité. Il n’existe aucun cas de figure dans lequel l’idée de souveraineté populaire pourrait avoir un sens concret, même en matière constitutionnelle : non seulement les élus ont le monopole du pouvoir formel de décision dans les affaires publiques ordinaires, mais ils ont également le monopole du monopole, autrement dit ils sont seuls à pouvoir réviser les règles fondamentales de la vie politique, dont celles qui les instituent seuls décideurs. La boucle est bouclée.

La procédure de révision de la Constitution

La procédure de révision de la Constitution belge (inchangée depuis 1831) est prévue à l’article 195 de celle-ci :

« Le pouvoir législatif fédéral a le droit de déclarer qu’il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle qu’il désigne. Après cette déclaration, les deux Chambres sont dissoutes de plein droit. Il en sera convoqué deux nouvelles, conformément à l’article 46. Ces Chambres statuent, d’un commun accord avec le Roi, sur les points soumis à la révision. Dans ce cas, les Chambres ne pourront délibérer si deux tiers au moins des membres qui composent chacune d’elles ne sont présents; et nul changement ne sera adopté s’il ne réunit au moins les deux tiers des suffrages. »

Sous l’angle qui nous intéresse ici, à savoir celui du rôle des citoyens, on peut souligner les points suivants. Il n’y a pas de véritable distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir constituant : ce sont les Chambres nouvellement élues qui, moyennant des conditions de majorité particulières, auront à décider des modifications constitutionnelles[7]. Il n’y a pas de ratification populaire des modifications constitutionnelles, il est au mieux supposé que l’élection intervenant après la déclaration de révision de la Constitution (qui ne comporte qu’une liste d’articles à réviser, sans explicitation des enjeux, ce qui rend impossible un quelconque débat public sur cet enjeu durant la campagne électorale) vaudrait mandat donné aux représentants de modifier la Constitution comme ils l’entendront. En outre, l’initiative d’une révision n’appartient qu’au pouvoir législatif fédéral, il n’y a pas d’initiative populaire possible

Afin de sortir de nos cadres habituels de pensée, voici ce qui se passe en Suisse, autre fédération multilingue (et de plus multireligieuse) : aucune modification constitutionnelle – que la proposition vienne des représentants ou d’une possible initiative populaire – ne peut y avoir lieu sans ratification populaire, à la double majorité des votants sur l’ensemble des cantons et dans chacun de ceux-ci. Le déroulement de la procédure implique un débat public contradictoire, non seulement dans l’espace public informel (avec les différentes prises de position des organisations de la société civile, des partis politiques, des experts,…), mais également au niveau formel puisqu’aussi bien le Conseil fédéral (le Gouvernement) que le Parlement fédéral expriment et motivent leur position officielle. Une documentation officielle, reprenant le texte des modifications et développant les divers arguments, est fournie par le Conseil fédéral.

(2) Nous réapproprier la Constitution

Nous sommes convaincus qu’au moins en matière de révisions constitutionnelles, il est indispensable de changer de paradigme : d’une part, le peuple belge et sa société civile devraient revendiquer le droit se mêler des questions relatives à leur Constitution et, d’autre part, les élus et les partis devraient éprouver le devoir non seulement de reconnaître ce droit mais d’en organiser l’exercice effectif. Plus encore, aucune modification de la Constitution ne devrait pouvoir intervenir sans cela. En effet, notre situation présente nous met au défi de « bâtir un ordre constitutionnel plus juste et plus libre que celui dont nous avons hérité »[9]. Pour trois raisons principales.

La première est celle que nous avons déjà avancée plus haut, à savoir que pour qu’un régime puisse être qualifié de démocratique, il doit y avoir certains cas de figure dans lesquels l’idée de souveraineté populaire peut avoir un sens concret, tangible. Les révisions du pacte politique fondamental, vu leur caractère fondateur, paraissent de toute évidence devoir en faire partie.

Ensuite, parce que notre type de régime « ultra-représentatif » ne peut persister en l’absence d’une confiance globale entre les citoyens et les partis. Or, sans même parler de l’impact de multiples « affaires », les citoyens belges sont de moins en moins attachés aux « piliers » qui ont structuré la vie politique belge et qui captaient leur loyauté au bénéfice d’élites dans lesquelles ils pouvaient en partie se reconnaître. De plus, les compromis socio-économiques que ce système a permis (et même leur simple possibilité) ont été largement remis en cause depuis le lancement de la « contre-révolution » néolibérale. Nos sociétés sont de plus en plus affectées par un sentiment d’impuissance politique face aux impératifs de la concurrence économique et par des poussées identitaires d’individus-consommateurs en manque de sens. Ce système est donc devenu fragile et prête le flanc au populisme autoritaire.

Enfin, le conflit communautaire empêche d’espérer que puisse être bâti « un ordre constitutionnel plus juste et plus libre ». En effet, il prend en otage les révisions constitutionnelles en ce sens qu’elles ne sont plus conçues que comme des « réformes de l’État », faisant de la Constitution un simple instrument juridique que les partis triturent pour résoudre provisoirement les tensions communautaires, comme un contrat de copropriété (passé entre représentants de partis communautarisés) qu’il faudrait adapter régulièrement pour résoudre les conflits entre signataires. On est bien loin de la conception de Thomas Paine : « Une constitution n’est pas l’acte d’un gouvernement, mais d’un peuple constituant un gouvernement. »[10]

À ces tendances régressives comme au blocage communautaire, nous pensons qu’il est possible d’opposer un projet démocratique qui donne aux citoyens des possibilités d’agir, de prendre leur part de responsabilité et de retrouver une forme d’autonomie collective lucide. Et quoi de plus logique que de commencer par le niveau constitutionnel car  « il est permis de voir dans la notion de Constitution et ce qu’on a appelé « le patriotisme constitutionnel » un instrument irremplaçable à cet égard, une de ces précieuses butées opposables aux forces de dissolution des communautés historiques et des espaces publics. Mais les constitutions ne peuvent exercer cette fonction de rassemblement des collectivités politiques, si leur révision n’est pas l’occasion d’un débat auquel tous les citoyens peuvent participer »[11].

Il va de soi que l’exercice de son pouvoir constituant par le peuple implique au moins la ratification des révisions constitutionnelles par un référendum (a). Cependant, comme nous allons l’évoquer, cette solution ne semble pas possible à court terme en Belgique. C’est pourquoi nous présenterons une proposition de Marc Verdussen (b), semble-t-il, plus à même de susciter un certain consensus, tout en suggérant certains compléments (c) qui permettraient de se rapprocher d’un pouvoir constituant des citoyens.

(3) Comment exercer notre pouvoir constituant ?

(a)   Le référendum constituant

On a présenté plus haut très succinctement les droits populaires suisses en matière de révision constitutionnelle. Nous ne pensons pas que ce modèle puisse être « importé » ni tel quel, ni du jour au lendemain, en Belgique mais on ne doit pas non plus le réduire à un exotisme sur lequel il ne vaudrait même pas la peine de réfléchir[13]. Signalons d’ailleurs, d’une part, que les suisses se sont en réalité inspirés des idées défendues par Condorcet dans son projet de Constitution présenté à la Convention nationale française en février 1793 et, d’autre part, que le référendum constituant de ratification – soit le droit pour le peuple de marquer son accord ou non sur des propositions de modifications constitutionnelles formulées par les représentants élus – se retrouve dans de nombreux États dans le monde[14].

La Belgique a connu dans son histoire une période de révision constitutionnelle qui aurait pu se conclure par l’instauration du référendum constituant : « En 1919-1921, les propositions sur le référendum et la consultation populaire sont nombreuses, elles donnent lieu à des débats passionnants, et sont rejetées sur le fil du rasoir par ceux qui rechignent aussi au suffrage universel. »[15]

Plus récemment, le constitutionnaliste belge Hughes Dumont a régulièrement défendu dans les années 90 la légitimité démocratique du référendum constituant de ratification[16]. Cependant, il y a renoncé depuis lors estimant que cette proposition, bien que tout à fait soutenable en droit et souhaitable d’un point de vue démocratique, était désormais dans « une impasse significative » : « Puisse donc le referendum reposer en paix dans la bibliothèque des idées généreuses, mais inaccessibles à un État sinon moribond, au moins voué à l’évaporation.»[17] Autant dire qu’il prend acte de la prise en otage définitive des révisions constitutionnelles par le conflit communautaire… du moins, pourrions-nous ajouter, tant que les citoyens et la société civile ne réclament pas le droit d’exercer leur pouvoir constituant.

(b)   Le dialogue constitutionnel

Quoi qu’il en soit, on ne peut plus accepter, d’un point de vue démocratique, la façon dont les révisions constitutionnelles se déroulent aujourd’hui : les modifications constitutionnelles sont élaborées et décidées par les chambres nouvellement élues sans avoir pu faire l’objet du moindre débat pendant la campagne électorale puisque seule était connue alors une simple liste d’articles déclarés révisables sans aucune clarté quant aux intentions potentielles des divers partis. On peut effectivement parler de « mystification »[18].

Marc Verdussen a dès lors proposé une nouvelle procédure de révision qui offrirait la possibilité « d’engager avec le peuple un dialogue constitutionnel » sur tout projet de modification de la Constitution. Sachant que les révisions constitutionnelles auraient lieu désormais au cours d’une même législature, ce dialogue se déroulerait durant une période de maturation minimale (un an par exemple) imposée entre un premier vote des assemblées fédérales sur des modifications précises de la Constitution et leur second vote pour adoption définitive.

Nous voyons clairement les gains démocratiques d’une telle proposition qui nous ferait avancer dans le sens du « patriotisme constitutionnel » évoqué plus haut, dans le sens d’une communauté politique plus active.

On regrettera cependant que ne soit pas avancée également une obligation d’organiser un tant soit peu le débat public, en termes de clarté des informations disponibles, de transparence des positions en présence et de dispositifs de débats équitables. C’est pourquoi nous nous inspirerons ci-dessous de l’idée d’une « Journée de la délibération » de Bruce Ackerman et de Jérémy Fishkin[19]. De plus, il serait souhaitable de prévoir encore un temps de propositions citoyennes dans la phase d’élaboration des propositions de modifications constitutionnelles.

(c)    Se rapprocher du pouvoir constituant

La journée de la délibération

Cette proposition vise à rendre les campagnes électorales plus délibératives.

De quoi s’agit-il ? Le week-end précédant celui des élections, les citoyens se réuniraient dans leur quartier (par exemple dans les écoles), par petits groupes de quinze et par groupes élargis de cinq cents, pour débattre des principaux enjeux de l’élection prochaine. Une rémunération significative serait prévue pour ce « travail citoyen ». Avant la journée, les citoyens recevraient une brochure informative de qualité dans laquelle les partis présenteraient selon des règles précises leurs principales propositions. Le déroulement de la journée elle-même peut se résumer de la façon suivante : un débat télévisé (soigneusement organisé) entre présidents des partis est diffusé à l’ensemble des petits groupes de 15 ; ensuite ceux-ci débattent (chacun dispose de 5 minutes maximum) et se mettent d’accord sur une liste de trois questions à poser l’après-midi, à des représentants locaux des partis, devant chaque groupe de 500 ; durant le temps de midi, pendant que les autres citoyens se restaurent en discutant librement, une personne de confiance est chargée (devant témoins)  de ramener par tirage au sort (après regroupement des questions similaires) l’ensemble des questions à une quinzaine ; après la réunion plénière, les petits groupes se reforment et les participants échangent leurs réactions finales (chacun dispose de 5 minutes maximum).

L’espoir des auteurs de la proposition est d’enclencher un cercle vertueux démocratique par lequel se réduiront corrélativement le manque d’information des citoyens et les simplifications, voire les manipulations, des partis et candidats.

Une Journée de la Constitution ?

Mutatis mutandis ne pourrait-on imaginer (et exiger) qu’une journée de délibération sur les modifications constitutionnelles envisagées soit organisée à l’approche du vote final par les Chambres, c’est-à-dire à la fin de la période d’attente d’un an ? De plus, cette journée de délibération pourrait être conclue (dans l’esprit des « panels citoyens ») par un sondage indicatif, conçu préalablement de façon transparente, par exemple dans le cadre d’une commission mixte de parlementaires et de citoyens volontaires tirés au sort, accompagnée par un comité scientifique.

Des propositions citoyennes pour ouvrir de nouvelles perspectives

Dernier élément mais non le moindre dans la perspective d’une réappropriation de leur Constitution par les citoyens, il nous semble indispensable de compléter un tel dialogue institutionnel par une phase de consultation des citoyens, préalable à l’élaboration des propositions[20]. Cela permettrait selon nous d’élargir les perspectives des révisions constitutionnelles et de les sortir de la dynamique négative dans lesquelles elles sont prises.

Si l’on veut parvenir à dépasser la prise en otage des révisions constitutionnelles par le conflit communautaire, si l’on espère insuffler une nouvelle dynamique politique qui permette de surmonter l’actuel sentiment d’impuissance d’une grande majorité de citoyens face au monde comme il va et à ce qu’il prépare pour les générations futures, alors il faut que la société civile organisée et les nombreux collectifs citoyens qui ont d’ores et déjà décidé d’agir localement puissent faire entendre leurs voix et donner à toute future révision constitutionnelle le sens d’une régénération démocratique de la vie politique. Un dialogue constitutionnel bien organisé, compris comme une étape sur le chemin de la reconnaissance du pouvoir constituant des citoyens, en serait une première expression.

[1]Par exemple : la complexité des institutions résultant des compromis communautaires (en particulier à Bruxelles), l’inefficacité de la répartition de certaines compétences, une politique budgétaire largement contrainte par les règles européennes,…

[2] Voir Else Witte, La construction de la Belgique, Le Cri éditions, Bruxelles, 2010, p. 66.

[3] Ibid., p. 94

[4] Anne-Emmanuelle Bourgaux, « La Belgique est-elle démocratique », Revue « Politique », janvier-février 2014.

[5] Le 22 novembre 1830, l’assemblée constituante, convoquée par le gouvernement provisoire, adopte le décret suivant : « Au nom du peuple belge, le Congrès national de la Belgique déclare que le peuple belge adopte, pour forme de son gouvernement, la monarchie constitutionnelle représentative, sous un chef héréditaire ».

[6] Anne-Emmanuelle Bourgaux, op citum. Pour être complet, précisons que l’auteur ajoute « Mais il en va de même de la question sociale.»

[7] En principe en se limitant aux articles prévus dans la déclaration de révision, mais on sait que cette règle a été contournée de diverses manières.

[8]

[9] Bruce ACKERMAN, Au nom du peuple, Calmann-Lévy, 1998, p.31

[10] Cité par Hannah Arendt dans De la révolution, in L’humaine condition, Quarto Gallimard, 2012, p.454.

[11] H. Dumont, Réflexions sur la légitimité du référendum constituant, in Variations sur l’éthique, hommage à Jacques Dabin, Publications des FUSL, 1994, p.345.

[13] Pour commencer une réflexion sur ce sujet, voir l’article d’Emmanuel Daniel : Oui, la Suisse est la meilleure démocratie d’Europe, http://www.slate.fr/story/62981/suisse-meilleure-democratie-europe, mis à jour le 14 octobre 2012 à 9h34.

[14] Voir M. Verdussen, La procédure de révision de la constitution : données comparatives, dans l’ouvrage collectif La procédure de révision de la Constitution, sous la direction de F. Delpérée, Bruylant, Bruxelles, 2003.

[15] Anne-Emmanuelle Bourgaux, « La Belgique est-elle démocratique », Revue « Politique », janvier-février 2014.

[16] Voir son article cité plus haut.

[17] H. Dumont, X. Delgrange et S. Van Droogenbroeck, La procédure de révision de la constitution : suggestions, dans La procédure de révision de la Constitution, cité ci-dessus, p. 155.

[18] M. Verdussen, « We the people… », dans La procédure de révision de la Constitution, cité ci-dessus, p. 179.

[19] La journée de la délibération, dans La démocratie délibérative, anthologie de textes fondamentaux par C. Girard et A. Le Goff, Hermann, 2010, p.445-490.

[20] Pour un exemple, voir la phase consultative dans Loïc Blondiaux, Dominique Bourg et alii, Osons le big bang démocratique. Une méthode pour adapter nos institutions au XXIe siècle. http://www.fondation-nature-homme.org/magazine/osons-le-big-bang-democratique/

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