Des initiatives populaires décisionnelles

(Article paru dans la Revue Nouvelle, n°7, 2017)

Lors de la récente crise politique francophone, plusieurs partis ont acquiescé, dans le cadre de leurs discussions autour de la « gouvernance », au principe d’un droit d’initiative citoyenne (défini de façon encore très vague). A priori, le chemin sera long avant l’instauration effective, en Belgique, d’un tel droit. Il nous semble pourtant que celui-ci, sans être une condition suffisante, permettrait toutefois de basculer d’une défiance de plus en plus toxique vers une restauration progressive de la confiance des citoyens dans leurs institutions.

Cet article se voudrait donc un plaidoyer pour l’instauration d’initiatives populaires décisionnelles à tous les niveaux de pouvoir en Belgique (ce qui impliquera de modifier la Constitution en conséquence). Celles-ci supposent un déclenchement autonome, par un nombre déterminé de citoyens, d’une procédure[1] visant à faire adopter ou à empêcher un changement législatif ou constitutionnel.

La Belgique n’ayant jamais connu d’expérience de ce type, on exposera d’abord un exemple récent d’initiative populaire (suisse), avant d’en présenter la première formulation, littéralement révolutionnaire, par Condorcet en 1793. Après cette prise de recul, on évoquera ce qu’on peut appeler le dogmatisme représentatif de la Belgique en cette matière ainsi que l’évolution qui nous paraît souhaitable et nécessaire.

Un exemple éclairant

Initiée en mars 2013 par l’Union syndicale suisse (la plus grosse fédération syndicale de Suisse, environ 370.000 affiliés, de tradition socialiste), cette initiative avait pour objet l’augmentation de 10 % de la rente vieillesse (la pension légale). Après la phase de récolte (18 mois maximum) des 100.000 signatures nécessaires (pour un corps électoral d’environ 5.300.000 personnes), elle a fait l’objet d’une votation populaire le 25 septembre 2016. Celle-ci s’est soldée par un rejet du projet (avec un taux de participation de 43,13%, comparable au taux de participation de 48,5% des dernières élections fédérales suisses de 2015) : soit 921.375 oui (40.6%) et 1.348.032 non (59.4%)^[2].

Le déroulement de la procédure impliquait un débat public contradictoire, non seulement dans l’espace public informel (avec les différentes prises de position des organisations de la société civile, des partis politiques, des experts,…), mais également au niveau formel puisqu’aussi bien le Conseil fédéral (le Gouvernement) que le Parlement fédéral ont exprimé et motivé leur position officielle (défavorable pour des raisons financières) sur l’initiative. La documentation officielle fournie par le Conseil fédéral en vue de la votation reprenait l’argumentaire du Comité d’initiative en faveur du projet et le contre-argumentaire du Gouvernement.

Outre la mise à l’agenda politique d’une question particulière ainsi que le débat public engendré par la campagne référendaire, les initiatives populaires permettent aux porteurs de l’initiative de mobiliser les citoyens, de fédérer des soutiens divers et, après la votation, de faire prendre conscience au Gouvernement du nombre d’électeurs favorables à l’initiative. Ainsi, même quand l’initiative est rejetée (environ 9 fois sur 10 !), il est fréquent qu’elle provoque malgré tout une réforme favorable (environ 1 fois sur 2)^[3], ce qui fut le cas de l’initiative évoquée ci-dessus puisque l’Union syndicale suisse se réjouissait récemment du renforcement des rentes vieillesse^[4]. Signalons encore qu’une initiative peut bien entendu également être lancée par des citoyens indépendants^[5] ou même par un parti^[6] (ce qui est plus discutable). Selon Papadopoulos[7], ce type de procédure favorise, même lorsque l’initiative est rejetée, la vitalité de la société civile, une information politique élevée et une réelle satisfaction à l’égard de la démocratie.

La Suisse^[8] – qui est un Etat fédéral partiellement comparable à la Belgique– connaît, depuis plus d’un siècle, à son niveau fédéral, le référendum obligatoire sur les révisions constitutionnelles adoptées par le Parlement et l’adoption des traités internationaux, le référendum facultatif d’initiative populaire sur les lois adoptées par le Parlement et le référendum d’initiative populaire en vue de modifier la Constitution. On remarquera l’absence de référendums (type « Brexit ») organisés sur base d’une libre décision des autorités politiques. Les référendums sont également au cœur de la vie démocratique des cantons et leur étendue y est même souvent plus large qu’au niveau fédéral. De plus, les grandes communes organisent également de nombreux référendums de divers types (les plus petites fonctionnant quant à elles sur base d’assemblées populaires ouvertes). Ainsi, pour donner une idée de ce que cela représente en termes d’intervention démocratique, un citoyen de Zurich a pu participer, en une seule année, tous niveaux confondus, à 6 élections et 30 votations^[9]!

L’origine de l’initiative populaire

Parmi les multiples rebondissements de la période révolutionnaire française, la Convention nationale chargea en septembre 1792 un Comité ad hoc de rédiger un projet de constitution. Condorcet, désigné rapporteur,  en fut le principal artisan. Le projet qu’il présenta à la Convention nationale en février 1793 fut qualifié par certains à l’époque comme « la Constitution la plus démocratique qui puisse être donnée à une grande nation » et est considéré encore actuellement comme d’une « audace démocratique…très grande (inégalée jusqu’à aujourd’hui) »^[10].

Ce projet, tout en soutenant le principe d’une représentation nationale élue, proposait, en articulation avec une division du territoire en Assemblées primaires, Communes, puis Départements, la possibilité de l’initiative populaire, soit la faculté pour les citoyens de provoquer, selon une procédure précise, une décision en matière législative ou constitutionnelle. Bien qu’il fut rejeté par une majorité jacobine et tomba alors dans les oubliettes de l’histoire française, l’idée d’initiative populaire connut une grande postérité : en Suisse d’abord qui fut la première à l’instituer et à la mettre en œuvre à partir de 1845; de là l’idée passa sur la côte ouest des Etats-Unis où de nombreux états fédérés l’adoptèrent entre 1890 et 1920^[11]; on la retrouve aujourd’hui dans de multiples pays et notamment, pour prendre un exemple proche, en Allemagne dans tous ses états fédérés^[12].

Moyennant le recueil initial de 50 signatures de membres de l’assemblée primaire (subdivision de base du territoire regroupant entre 450 et 900 citoyens et où ceux-ci doivent exercer leurs droits politiques), un citoyen peut mettre à l’ordre du jour de son assemblée primaire sa proposition. Si celle-ci obtient une décision favorable, elle est soumise aux autres assemblées primaires de la commune, puis, moyennant décision favorable d’une majorité d’entre elles, à l’ensemble des assemblées primaires du département et enfin au Corps législatif, qui peut soit l’adopter (selon des modalités précises qu’il serait trop long de reprendre ici), soit la rejeter, mais, dans les deux cas, en courant le risque que les assemblées primaires d’un autre département s’opposent à la décision d’adoption ou de rejet, ce qui provoque la consultation générale de toutes les assemblées primaires du pays. Si celles-ci confirment la décision du Corps législatif, la procédure s’arrête, sinon celui-ci est dissous et de nouvelles élections ont lieu.

La proposition de Condorcet mêlait donc initiative citoyenne, diverses délibérations échelonnées du niveau local jusqu’au Parlement national et le référendum comme moyen final d’arbitrage. Ainsi se dessinait une conception originale de la « souveraineté populaire » combinant à tout le moins

• un espace politique ouvert à tous les citoyens et proche d’eux : les assemblées primaires au sein desquelles se déroulent diverses élections (notamment législatives) ainsi que les délibérations relatives à des modifications constitutionnelles ou législatives, d’initiative ou non,
• une assemblée nationale formée de représentants élus (à partir des assemblées primaires) et renouvelée tous les ans (!),
• des mécanismes d’interaction continue entre ces deux pôles – dont aucun ne concentre le pouvoir formel d’initiative et de décision – organisant une souveraineté que l’on pourrait qualifier de « dialectique »^[13].

Le dogmatisme représentatif de la Belgique

Pour résumer la situation belge, on peut dire que l’initiative populaire décisionnelle, en matière législative ou constitutionnelle, est inconstitutionnelle et toute modification de dispositions constitutionnelles – y compris, donc, celles qui empêchent aujourd’hui l’instauration de l’initiative populaire décisionnelle – repose sur une procédure de révision de la Constitution de la compétence exclusive des représentants élus. De plus, il va de soi dans notre système institutionnel que les entités fédérées, contrairement à celles de Suisse, d’Allemagne ou encore des Etats-Unis, n’ont aucune autonomie constitutive en la matière.

Selon un avis du Conseil d’Etat de 2009, même une simple consultation de la population était jugée inconstitutionnelle dans le cadre de notre système représentatif : celui-ci ne pourrait souffrir que les représentants de la Nation se sentent éventuellement obligés d’en suivre le résultat… Lors de la dernière réforme de l’Etat, la possibilité de consultations populaires, au seul niveau régional, a été insérée dans la Constitution. La Région wallonne (au contraire de la Région bruxelloise) s’est emparée de cette nouvelle possibilité et a adopté en 2016 une proposition de décret spécial instituant la consultation populaire^[14]. Toutefois on y décèle assez clairement le faible enthousiasme des parlementaires. Les premiers paragraphes de la présentation du projet sont assez instructifs à cet égard :

« La légitimité de l’État de droit repose avant tout sur la participation des citoyens et des citoyennes, en particulier à travers le suffrage universel. Force est néanmoins de constater un certain désintérêt du citoyen pour la chose publique »,…  » notamment dû au fait que ce dernier n’est amené à se prononcer qu’une fois tous les cinq ou six ans… ».

En d’autres termes : la légitimité des institutions politiques et des lois repose sur le consentement des citoyens. Celui-ci est donné normalement au moment des élections. Malheureusement (« Force est néanmoins de constater… »), ce consentement électoral, exprimé seulement tous les cinq ou six ans, ne paraît plus suffisant aujourd’hui. De fait, celui-ci est devenu un consentement faible, il ne donne plus qu’une légitimité technique. Par conséquent, les députés jugent important de proposer d’autres formes de participation que l’élection qui puissent développer un intérêt pour la chose publique. C’est ce que devraient apporter les consultations populaires par lesquelles « la population » aura la possibilité « de s’informer spécialement sur une problématique, de se forger une opinion à partir d’une information contradictoire et enfin, de donner son avis sur des questions d’intérêt général… » On en espère « un rapprochement entre la population et les mandataires publics », « dans le cadre du dialogue entre les députés et la population qu’ils représentent ».

Cependant, ce dialogue ne doit pas être mal compris, il n’implique aucune remise en cause du monopole de la représentation et de la décision dont s’estime investi le parlement. « Tant les matières que les questions soumises à la consultation du public sont … du ressort du Parlement. C’est aussi à ce dernier qu’il reviendra de donner les suites qu’il jugera utiles aux résultats de la consultation ». Si l’on ajoute à cela les fortes limitations matérielles et procédurales fixées à un dispositif pourtant seulement consultatif, on peut craindre que peu de consultations populaires soient organisées à l’initiative des citoyens : on manquera ainsi les objectifs annoncés de développer l’intérêt pour les affaires publiques et de rapprocher la population et les mandataires publics.

Redistribuer les responsabilités politiques

Il nous semble qu’il est devenu nécessaire aujourd’hui de remettre en cause le monopole des responsabilités politiques exercé par les élus dans le cadre du système représentatif et de redistribuer celles-ci vers l’ensemble des citoyens. Il ne s’agit donc pas de compléter des institutions représentatives inchangées par divers dispositifs de consultation des citoyens mais bien de les refonder en vue de permettre à tout citoyen  de prendre part au gouvernement des affaires communes. La visée n’est pas simplement d’aménager les institutions représentatives, par un « meilleur dialogue entre citoyens et représentants », afin qu’elles puissent mieux fonctionner – c’est-à-dire par exemple produire des décisions plus efficaces ou mieux acceptées… Elle est de permettre aux citoyens qui le souhaitent, bien plus nombreux que ceux qui le peuvent effectivement aujourd’hui, d’exercer une part des responsabilités politiques.

Bien entendu, dans les grands Etats modernes, il est impossible de rassembler tous les citoyens en un seul lieu pour qu’ils puissent délibérer de façon continue sur toutes les questions, plus ou moins complexes, nécessitant des décisions politiques. Une certaine « division du travail » est nécessaire, mais celle-ci n’implique pas de confier toutes les responsabilités en permanence à des représentants élus^[15], ni de concentrer tout pouvoir formel d’initiative et de décision dans les mains des gouvernants. Rien, si  ce n’est le poids des préjugés élitistes qui ont marqué notre histoire politique, n’oblige à réduire l’immense majorité des citoyens à l’inexpérience politique et au sentiment d’impuissance dans les affaires publiques. D’autant plus qu’une défiance^[16] à l’égard du gouvernement représentatif et des partis s’est installée en profondeur : on ne croit plus en leur capacité^[17], voire même leur volonté^[18], de résoudre les problèmes que doit affronter la société.

Plutôt que d’assister à ce que David Van Reybrouck a appelé « le syndrome de fatigue démocratique »[19], nous devons promouvoir des démocraties fortes, porteuses de projets délibérés publiquement, où les questions de politique économique, de justice sociale et de transition écologique sont explicitement débattues, quitte à remettre en cause le conservatisme idéologique de certaines institutions européennes. Ce ne sera possible qu’avec la contribution active de nombreux citoyens et des dispositifs institutionnels pluriels, qui parviennent à concilier deux objectifs partiellement contradictoires[20] : une large participation aux affaires communes et des délibérations de qualité. De multiples propositions existent en la matière[21], qui cherchent à combiner une profonde rénovation des institutions représentatives et divers outils tels que le budget participatif, l’initiative populaire, le référendum obligatoire ou encore la généralisation de jurys citoyens tirés au sort (dans certains cas déterminés).

Conclusion

Nous n’avons abordé, dans le cadre limité de cet article, que la question de l’initiative populaire décisionnelle. Plutôt que des consultations populaires acceptées avec beaucoup de méfiance, il serait préférable d’instaurer, au niveau constitutionnel, la possibilité d’initiatives populaires décisionnelles et d’en assumer clairement les implications politiques et juridiques. Il s’agit bien de développer un dialogue entre le peuple et le parlement, mais sans réserver le pouvoir formel d’initiative et de décision aux seuls parlement et gouvernement. Dans les faits, ceux-ci le conserveront sans doute dans la plupart des cas^[22] mais ils seront amenés à dialoguer avec la société civile en amont du vote parlementaire afin de prévenir un référendum facultatif. De plus, le parlement pourrait encore, s’il ne souhaite pas adopter telle quelle une proposition issue de l’initiative populaire, en adopter une version modifiée moyennant accord des représentants de l’initiative (qualifiés comme tels par le respect des conditions formelles de l’initiative et l’obtention du nombre de signatures requis). Enfin, si un référendum est finalement organisé, le parlement pourrait également y proposer un contre-projet.

Cet outil démocratique ne pourra suffire^[23] à « constituer un peuple introuvable en communauté politique vivante »^[24], il apportera cependant, en raison de son caractère décisionnel et de son accès de droit à tout citoyen, la crédibilité qui manque aujourd’hui aux promesses de changements démocratiques venant de divers partis politiques. En effet, en vue de démocratiser la vie publique et de permettre aux citoyens d’y assumer leurs responsabilités de façon directe et constante, ceux-ci doivent pouvoir disposer, au sujet des règles de leur vie collective, d’un moyen légal de les réformer, de contester celles que le Parlement (fédéral ou fédéré) ou le Conseil communal viendrait d’adopter ou encore d’en faire promulguer de nouvelles. Au lieu d’une réduction de leur pouvoir, les élus bénéficieront, en réalité, d’une légitimité nouvelle en se montrant plus proches, plus transparents, plus réactifs à l’égard de préoccupations et de revendications citoyennes clairement formulées dans le cadre d’initiatives populaires régulières.

[1] Le mécanisme général en est le suivant : qualification de l’initiative populaire (règles formelles, nombre de signatures, droits de l’homme), audition des initiateurs, délibération du Parlement, possibilité pour celui-ci d’accepter la proposition (ce qui met fin à la procédure) ou de proposer un contre-projet dans le cadre du référendum qui serait alors organiser.

[2] https://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20160925/det606.html

[3] Ioannis Papadopoulos, http://www.college-de-france.fr/site/pierre-rosanvallon/seminar-2014-03-05-10h00.htm

[4]http://www.uss.ch/themes/politique-sociale/avs/article/details/le-comite-presidentiel-de-luss-se-rejouit-du-renforcement-de-lavs/

[5] Votation du 5 juin 2016 relative à l’instauration d’un revenu de base inconditionnel : participation 46.95%, rejetée 76.9%

[6] Votation du 25 septembre 2016, initiée par le parti des Verts (7,1% aux dernières élections fédérales suisses), pour une économie durable : participation 43 %, rejetée 63,6 %.

[7] Ioannis Papadopoulos, ibidem.

[8] 8,2 millions d’habitants, 4 langues nationales (allemand (64%), français (23%), italien (8%), romanche (0,5%), autres langues (20%): anglais, portugais, albanais…), 26 cantons disposant chacun de leurs propres Constitution, Parlement, gouvernement et tribunaux, 2249 (!) communes. Voir La Confédération en bref, Chancellerie fédérale, 2016.

[9] Voir Bruno Kaufmann, Rolf Büchi, Nadja Braun, Guide de la démocratie directe en Suisse et au-delà, IRI, 2007, pp.116-120.

[10] Lucien Jaume, cité dans Anne-Cécile Mercier, Le référendum d’initiative populaire : un trait méconnu du génie de Condorcet, Revue française de droit constitutionnel 2003/3 (n° 55), p. 484, note 7.

[11] Andreas Auer, http://www.college-de-france.fr/site/pierre-rosanvallon/seminar-2014-03-19-10h00.htm

[12] Pour de nombreux développements relatifs aux initiatives populaires dans les états fédérés allemands, voir Stéphane Schott, L’initiative populaire dans les états fédérés allemands, contribution à la connaissance d’une institution démocratique, L.G.D.J., 2012.

[13] Pour Lucien Jeaume, « la souveraineté du peuple chez Condorcet n’est pas dans l’élection, mais dans les divers actes par lesquels les citoyens répondent à l’initiative du corps législatif, ou développent une initiative propre. C’est d’ailleurs pourquoi la volonté générale ne saurait résider dans le peuple seul, mais émane du mécanisme général des interactions. (…) La volonté générale devient un processus et non une entité (…) », cité dans Anne-Cécile Mercier, op.cit., p.500.

[14] Le Parlement wallon peut, à la demande d’au moins 60 000 habitants de la Région wallonne ou à l’initiative d’au moins la majorité simple de ses membres, décider de consulter les habitants de la Région wallonne sur les matières de compétence régionale (moyennant d’importantes exclusions et conditions). Lorsqu’elle émane d’habitants de la Région wallonne, l’initiative doit, en outre, être soutenue par au moins 2% des habitants dans la majorité des circonscriptions élec­torales arrêtées pour les élections du Parlement wallon.

[15]…devenant au fil du temps des « professionnels de la politique » et développant, comme dans toute profession, leurs propres enjeux professionnels, comportant un risque certain d’interférences avec les enjeux publics dont ils ont par ailleurs la charge.

[16] Un sondage récent (publié le 9 janvier 2017 par le journal Le Soir),  titré Noir Jaune Blues. L’inquiétude des belges, faisait état notamment de la perte de confiance très significative dans les institutions et dans les institutions politiques tout particulièrement.

[17] Compte tenu de la « cage de fer » des règles européennes en matière de concurrence et de politique budgétaire et monétaire ainsi que plus largement de la dérégulation financière mondiale.

[18] Les calculs électoraux pour le maintien ou l’accession au pouvoir semblant primer sur les propositions réellement capables d’apporter des solutions. Ainsi le récent changement de majorité wallonne, qui a semblé se dérouler dans l’ « entre soi » des partis politiques, n’a sans doute pas renforcé la confiance des citoyens.

[19] Contre les élections, Actes Sud, 2014, p.28.

[20] Joshua Cohen et Archon Fung, Le projet de la démocratie radicale, Revue Raisons politiques, n°42.

[21] Petite histoire de l’expérimentation démocratique, La Découverte / Poche, 2011, pp.191-243. Une autre proposition intéressante : Benjamin Barber, Démocratie forte, Desclée de Brouwer, 1997, pp.275-329.

Voir aussi, en pratique, la tentative en cours à Grenoble (160.000 habitants) depuis trois ans

[22] En Suisse seuls dix pourcents des lois fédérales font l’objet d’un référendum facultatif dont moins de la moitié entraînent effectivement le rejet de la loi.

[23] Il est tout aussi indispensable par exemple de développer dans chaque commune un budget participatif en tant qu’outil décisionnel au service d’assemblées locales ouvertes à tous les citoyens. Pour plus de développements, voir l’article Démocratie radicale et choix budgétaire, http://www.etopia.be/spip.php?article3211

[24] Pierre Rosenvallon, La contre-démocratie, Seuil, 2006, p.317.