Initiative populaire (4): la situation en Belgique

Pour résumer, on peut dire que l’initiative populaire décisionnelle (IPD), en matière législative ou constitutionnelle, est inconstitutionnelle et toute modification de dispositions constitutionnelles – y compris, donc, celles qui empêchent aujourd’hui toute IPD – repose sur une procédure de révision[1] de la Constitution de la compétence exclusive des représentants élus. De plus, il va de soi dans notre système institutionnel que les entités fédérées, contrairement à celles de Suisse, d’Allemagne (voir l’article précédent) ou encore des États-Unis, n’ont aucune autonomie constitutive en la matière.

Selon un avis du Conseil d’État de 2009, même une simple consultation de la population était jugée inconstitutionnelle dans le cadre de notre système représentatif : celui-ci ne pourrait souffrir que les représentants de la Nation soient liés, en droit ou en fait, dans l’exercice de leur mandat, or, selon le Conseil d’État, une consultation populaire lierait en fait, autrement dit politiquement, les représentants de la Nation…

Un peu d’histoire

Parler d’initiative populaire en Belgique semble presque incongru tant l’imaginaire politique belge reste profondément conditionné par le type de régime instauré dès la naissance de l’État belge : une monarchie constitutionnelle organisant un gouvernement dit « représentatif », au sens où les élus, même élus au suffrage censitaire ou capacitaire, sont présumés représenter la « Nation », sorte de personne morale, de fiction juridique permettant de faire l’économie du peuple réel dans la pluralité de ses opinions. Cette monarchie constitutionnelle et parlementaire fut décidée formellement par une assemblée constituante, le « Congrès national », composée de deux cents membres passés au crible d’un double filtre très sélectif[2]: d’une part, des conditions d’éligibilité drastiques et, d’autre part, un corps électoral très réduit. Ainsi « le nombre de républicains et de démocrates sera réduit au minimum au Congrès national »[3].

Rien d’étonnant donc à ce qu’« un consensus élitiste solide existe au sein du Congrès qui s’ancre dans une peur du peuple jugé au mieux incompétent, au pire irrationnel et donc incontrôlable »[4]. Et pourtant les congressistes n’ignoraient aucunement ce que la révolution devait au peuple. : « Qui donc dans cette ville, dans le jardin qui touche à ce palais, dans ce jardin tout cicatrisé par les boulets et la mitraille, dans ce palais même, qui, dis-je, exposait son sang et sa vie ? Qui courait à l’ennemi sans tactique et sans chef ? C’étaient nos patriotiques masses. Combien est-il de familles marquantes qui aient offert leurs fils en holocauste à la patrie, combien de noms historiques l’histoire inscrira-t-elle sur la noble nécrologie de notre révolution ? Un silence éloquent me répond. Les masses nous ont assis dans cette enceinte. C’est par elles que nous y siégeons »[5].

Toujours est-il que la Constitution qui fut établie pour le peuple belge – bien que libérale au sens où elle reconnaissait certaines libertés (défensives) fondamentales permettant un droit de regard et de critique de l’opinion publique (restreinte) – reposa sur un principe strictement représentatif sans possibilité quelconque pour l’immense majorité du peuple de prendre part aux affaires publiques. « Dans ce contexte, la démocratie politique est l’impensée de la Révolution belge »[6]. Ce qui fit dire au journaliste et révolutionnaire belge de Potter que « Ce n’était pas la peine de verser tant de sang pour si peu de chose »[7].

La possibilité de consultations populaires régionales

Compte tenu de l’avis du Conseil d’État mentionné plus haut, la possibilité de consultations populaires régionales (rien n’est prévu pour le niveau fédéral) a donc été insérée dans la Constitution en 2014. La Région wallonne (au contraire de la Région bruxelloise qui ne semble pas vouloir avancer sur la question) s’est emparée de cette nouvelle possibilité et a adopté en 2016 une proposition de décret spécial instituant la consultation populaire[8]. Toutefois on y décèle assez clairement le faible enthousiasme des parlementaires. Les premiers paragraphes de la présentation du projet sont assez instructifs à cet égard :

« La légitimité de l’État de droit repose avant tout sur la participation des citoyens et des citoyennes, en particulier à travers le suffrage universel. Force est néanmoins de constater un certain désintérêt du citoyen pour la chose publique »,… « notamment dû au fait que ce dernier n’est amené à se prononcer qu’une fois tous les cinq ou six ans… ».

En d’autres termes : la légitimité des institutions politiques et des lois repose sur le consentement des citoyens. Celui-ci est donné normalement au moment des élections. Malheureusement (« Force est néanmoins de constater… »), ce consentement électoral, exprimé seulement tous les cinq ou six ans, ne paraît plus suffisant aujourd’hui. De fait, le vote des citoyens signifie beaucoup moins qu’auparavant qu’ils se reconnaissent dans les partis et surtout qu’ils leur font confiance pour prendre les meilleures décisions possibles. Les élus perçoivent bien que leur légitimité a fortement décliné et que, si les citoyens leur confient formellement le pouvoir, cela ne veut certainement pas dire qu’ils ont « carte blanche ». Le consentement électoral est devenu un consentement faible.

Par conséquent, il est important de proposer d’autres formes de participation que l’élection (qui puissent développer cet intérêt pour la chose publique). C’est ce que devraient apporter les consultations populaires par lesquelles « la population » aura la possibilité « de s’informer spécialement sur une problématique, de se forger une opinion à partir d’une information contradictoire et enfin, de donner son avis sur des questions d’intérêt général… » On en espère « un rapprochement entre la population et les mandataires publics », « dans le cadre du dialogue entre les députés et la population qu’ils représentent ».

Cependant, ce dialogue ne doit pas être mal compris, il n’implique aucune remise en cause du monopole de la représentation et de la décision dont s’estime investi le parlement. « Tant les matières que les questions soumises à la consultation du public [y compris lorsque la consultation est initiée par des citoyens] sont … du ressort du Parlement. C’est aussi à ce dernier qu’il reviendra de donner les suites qu’il jugera utiles aux résultats de la consultation ». Si l’on ajoute à cela les fortes limitations matérielles et procédurales fixées au dispositif, on peut formuler les remarques suivantes.

Il est à craindre que peu de consultations populaires soient organisées à l’initiative des citoyens : on manquera ainsi les objectifs annoncés de développer l’intérêt pour les affaires publiques et de rapprocher la population et les mandataires publics. De plus, il est difficile de comprendre pour quelles raisons autant de précautions sont prises pour un processus dont le caractère purement consultatif est clairement affirmé.

De deux choses l’une : ou la consultation populaire est purement consultative et vise bien les objectifs annoncés et alors il y a lieu d’en favoriser autant que possible le déroulement par un élargissement de ses objets possibles et un assouplissement de ses conditions d’exercice, ou elle est considérée comme quasi décisionnelle (dans la mesure où le Parlement se sentirait politiquement lié à ses résultats comme l’avis du Conseil d’État rappelé plus haut le supposait) et alors il aurait fallu jouer pleinement le jeu en reconnaissant un nouveau partage des responsabilités politiques à l’instar de la Suisse et de ses cantons ou des Länder allemands ou encore de nombreux états fédérés américains.

Il serait bien entendu nettement préférable pour les raisons évoquées plus haut d’instaurer, au niveau constitutionnel, la possibilité d’initiatives populaires décisionnelles et d’en assumer clairement les implications politiques et juridiques. Il s’agit bien de développer un dialogue entre le peuple et le parlement, mais sans réserver le pouvoir formel d’initiative et de décision au seul parlement (et gouvernement). Ceux-ci le conservent bien entendu dans la plupart des cas[9] mais sont amenés à réellement dialoguer avec la société civile en amont du vote parlementaire afin de prévenir un éventuel référendum facultatif. De plus, même dans le cadre des initiatives populaires décisionnelles, le parlement pourrait encore, s’il ne souhaite pas adopter telle quelle la proposition issue de l’initiative populaire, en adopter une version modifiée moyennant accord des représentants de l’initiative (qualifiés comme tels par le respect des conditions formelles de l’initiative et l’obtention du nombre de signatures requis). Enfin, si un référendum est finalement organisé, le parlement pourrait également y proposer un contre-projet.

[1] Tous les articles peuvent être révisés mais à la seule initiative du pouvoir législatif fédéral. Cependant l’adoption d’une déclaration de révision de la Constitution entraîne la dissolution automatique des Chambres et la convocation d’élections : l’élection est présumée permettre une consultation indirecte de la population au sujet de la révision de la Constitution mais ce moyen apparaît en réalité bien peu efficace. Enfin, une majorité spéciale est nécessaire à l’adoption de la révision par les Chambres constituantes. Le moins que l’on puisse dire est que le rôle laissé à la population belge est très indirect au regard des procédures en vigueur ailleurs. Il faut noter que la 6ième réforme de l’Etat a contourné cette procédure en évitant la dissolution des chambres.

[2] Double filtre décidé par le « Comité central » composé de divers grands noms de la résistance au joug hollandais, étant parvenus à s’emparer du pouvoir immédiatement après la débâcle de l’armée hollandaise. Voir Else Witte, La construction de la Belgique, Le Cri éditions, Bruxelles, 2010, p. 66.

[3] Ibid., p. 94

[4] Anne-Emmanuelle Bourgaux, « La Belgique est-elle démocratique », Revue « Politique », janvier-février 2014.

[5] Déclaration du comte de Robiano à la séance du Congrès national du 23 novembre 1830. Cité par Jean Stengers, La révolution de 1830, dans Les grands mythes de l’histoire de Belgique, de la Flandre et de la wallonie, Anne Morelli (dir.), EVO-Histoire, 1995, p. 140.

[6] Anne-Emmanuelle Bourgaux, op citum. Pour être complet, précisons que l’auteur ajoute « Mais il en va de même de la question sociale.»

[7] Else Witte, op citum, p.108.

[8] Le Parlement wallon peut, à la demande d’au moins 60 000 habitants de la Région wallonne ou à l’initiative d’au moins la majorité simple de ses membres, décider de consulter les habitants de la Région wallonne sur les matières de compétence régionale (moyennant d’importantes exclusions et conditions). Lorsqu’elle émane d’habitants de la Région wallonne, l’initiative doit, en outre, être soutenue par au moins 2% des habitants dans la majorité des circonscriptions élec­torales arrêtées pour les élections du Parlement wallon.

[9] Par exemple, en Suisse seuls dix pourcents des lois fédérales font l’objet d’un référendum facultatif dont moins de la moitié entraînent effectivement le rejet de la loi.

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